Lausunto luonnoksesta hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi Opetushallituksesta annetun lain ja Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksesta annetun lain muuttamisesta

Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt Ylioppilastutkintolautakunnalta lausuntoa luonnoksesta hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi Opetushallituksesta annetun lain ja Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksesta annetun lain muuttamisesta.

 

Ylioppilastutkintolautakunta
Lausunto 14.3.2017 Nro 2/011/2017

 

Opetus- ja kulttuuriministeriö

Lausuntopyyntönne 17.2.2017 OKM/35/040/2015

luonnoksesta hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi Opetushallituksesta annetun lain ja Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksesta annetun lain muuttamisesta


Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyytänyt Ylioppilastutkintolautakunnalta lausuntoa otsikossa mainitussa asiassa. Lakiluonnoksessa ehdotetaan opetus- ja kulttuuriministeriön kirjanpitoyksikköön kuuluvien Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen ja Ylioppilastutkintolautakunnan kanslian siirtämistä Opetushallituksen erillisyksiköiksi. Opetushallitus toimisi erillisyksikköjensä hallintovirastona ja järjestäisi näille hallinto- ja tukipalveluja.

Ylioppilastutkintolautakunta esittää luonnoksesta lausuntonaan seuraavaa:


Riippumattoman ylioppilastutkinnon kehitys


Suomen koulutusjärjestelmää luotaessa on yhtenä ominaispiirteenä haluttu korostaa paikallisten viranomaisten, opettajien, keskeistä roolia oppilaiden ja opiskelijoiden osaamisen arvioinnissa. Monien muiden maiden koulutusjärjestelmissä keskushallinnolla on määräävä asema arvioinnin toteuttajana. Tässä mielessä ylioppilastutkinto on Suomessa ainutlaatuinen arvioinnin muoto – se on ainoa kansallisesti järjestetty yleissivistävän koulutuksen arviointi, jossa kaikkien tutkintoon osallistujien osaamista arvioidaan samoilla kriteereillä ulkopuolisten arvioitsijoiden toimesta.

Ylioppilastutkinnon erityisen aseman takia on koettu, että sen tulee voida toimia riippumattomasti. Ylioppilastutkintoa ei hallita virkamiesten toimesta, vaan tutkintoa johtaa, järjestää ja toimeenpanee lautakunta. Tämä asiantuntijaelin muodostetaan kolmeksi vuodeksi kerrallaan, ja se koostuu ylioppilastutkintoaineita ja opetustointa hyvin tuntevista henkilöistä. Nimitysprosessissa kuullaan yliopistoja, ammattikorkeakouluja ja Opetushallitusta. Ylioppilastutkintolautakunnan riippumattomuuden takia se haluttiin pitää valtion budjettirahoituksen ulkopuolella vuoteen 2011 asti, josta lähtien valtio on osallistunut ylioppilastutkinnon rahoitukseen. Valtaosa menoista katetaan kuitenkin edelleen kokelailta perittävillä kokelasmaksuilla.

Tällä riippumattomalla asiantuntijaelimellä on historiallinen taustansa nykyisen Helsingin yliopiston sisäänpääsykuulusteluja toimeenpanneessa ylioppilastutkintovaliokunnassa. Ylioppilastutkinto säilyi yliopiston sisäänpääsykokeena koko Venäjän vallan ajan, vaikka Kouluylihallitus esitti vuonna 1908, että ylioppilastutkinto tulisi muuttaa ammattiviraston johtamaksi ja valvomaksi kypsyyskokeeksi. Suomen itsenäistyttyä annettiin vuonna 1919 asetus, jonka mukaan Kouluhallitukseksi muuttunut koulutoimen keskusvirasto sai oikeuden asettaa kolme jäsentä ylioppilastutkintovaliokuntaan. Nykyisen Ylioppilastutkintolautakunnan jäsenistä pääosa koostuu korkeakoulujen edustajista, mutta osa toimii päätoimenaan virkamiehinä Opetushallituksessa. Valtioneuvoston asetuksessa on määrätty, että ylioppilastutkintoa kehitetään yhteistyössä Opetushallituksen kanssa.

Kun ylioppilaiden määrä alkoi viime vuosisadan aikana kasvaa jyrkästi, todettiin, etteivät oman toimensa ohessa toimivat lautakunnan jäsenet ja sihteeri pysty yksin hoitamaan ylioppilastutkinnon toimeenpanoa. Vuonna 1965 Ylioppilastutkintolautakunta siirtyi Helsingin yliopiston alaisuudesta omaksi valtion virastokseen osaksi valtiokonttorin tilivirastoa, ja vuonna 1969 lautakunta sai opetusministeriöltä luvan palkata tilapäisen päätoimisen apulaissihteerin. Kasvava ylioppilaiden määrä, ylioppilaskokelaiden yksilölliset tarpeet erityisjärjestelyjen muodossa sekä hajautettu tutkinto ja ainereaaliin siirtyminen ovat lisänneet ylioppilastutkinnon toimeenpanon vaatimaa hallinnollista työtä ja kasvattaneet kanslian kokoa. Vuodesta 1994 kanslian esimiehenä on toiminut opetusministeriön (nyk. opetus- ja kulttuuriministeriön) nimittämä pääsihteeri.

Nykyiseen Ylioppilastutkintolautakuntaan kuuluvat lautakunnan varsinaiset jäsenet (26 henkilöä), lautakunnan apujäsenet (noin 370 henkilöä) ja lautakunnan kanslia (noin 30 virkamiestä). Lautakunnan varsinaiset jäsenet ja apujäsenet tekevät työtään oman varsinaisen päätoimensa ohella, vain kanslian virkamiehet tekevät työtään päätoimisesti. Lautakunnan jäsenten ja apujäsenten työmäärää on vaikea arvioida henkilötyövuosissa, koska heidän palkkionsa eivät perustu tuntimääriin, mutta on arvioitu, että kaikkiaan lautakunnassa tehdään lähes 100 henkilötyövuotta. Kaikilla kolmella ryhmällä on oma kiinteästi toisiinsa sidottu tehtävänsä tutkinnon läpiviennissä.

Ylioppilastutkintolautakunta siirtyy digitaaliseen tutkintoon vaiheittain vuosien 2016–2019 aikana. Koejärjestelmän kehittäminen jatkuu tämän jälkeenkin, koska tekniikka kehittyy jatkuvasti. Työ toteutetaan ketterän ohjelmistokehityksen toimintatavoilla. Tämä on edellyttänyt lautakunnan ja sen kanslian päivittäistä paneutumista siihen, mitä seuraavaksi tarvitaan ja miten se on tarkoituksenmukaisinta toteuttaa, mitä toiminnallisuuksia kehitetään ja ehkä haastavimpana: miten eri toiminnallisuuksien kehittämistä ja toteuttamista priorisoidaan ja samalla varmistetaan kokelaiden yhdenvertainen mahdollisuus suorittaa ylioppilastutkinto.
Digitalisoituvan ylioppilastutkinnon myötä lautakunta uudistaa kaikki tutkintoon liittyvät prosessinsa, mukaan luettuna koejärjestelyt ja -logistiikan, asiakirjahallintonsa sekä ylioppilastutkintorekisterin. Lukioiden käyttöön on jo kehitetty sähköinen asiointipalvelu ilmoittautumisia, koesuoritusten arvostelua sekä erityisjärjestelyhakemusten ja muiden hakemusten ja ilmoitusten tekemistä varten. Järjestelmien kehittämistyö on vielä kesken, mutta etenee suunnitellusti, vaikka vuodet 2017–2018 ovat poikkeuksellisen haastavia sekä paperikokeen että digikokeen määrien ollessa varsin suuria ja lautakunnan hoitaessa samanaikaisesti tutkintoprosessia sekä paperikokeiden että digitaalisten kokeiden osalta. Tuotettavien kokeiden yhteismäärä on selvästi normaalia suurempi, ja kaksi erilaista logistista järjestelmää (digitaaliset kokeet ja vielä suuret massat paperia tuottavat kokeet) vaativat merkittävästi enemmän työtä kuin aikaisemmin.


Ylioppilastutkintolautakunnan yleisiä huomioita lakiluonnoksesta

Keskeinen ajatus lakiluonnoksessa on se, että Ylioppilastutkintolautakunnan kanslia yhdistettäisiin Opetushallitukseen ja varsinainen lautakunta jäisi kansliasta erilleen. Lautakunnan hallinnollinen asema jää lakiluonnoksessa kokonaan määrittelemättä. Jatkossa tässä lausunnossa lautakunnalla tarkoitetaan varsinaisten jäsenten ja apujäsenten muodostamaa noin 400 henkilön joukkoa. Lakiluonnoksen toteutuessa lautakunnan ja kanslian välinen hyvin tiivis sidos joko katkeaisi kokonaan tai ne ainakin etääntyisivät toisistaan. Tämä vaarantaa paitsi koko ylioppilastutkinnon toteutuksen, myös meneillään olevan mittavan digitalisointityön.

Ylioppilastutkintolautakunnan johto ja kanslia ovat aikaisemmin vetoomuksessaan valtioneuvostolle (liite 1) ja opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmän eriävässä mielipiteessä (liite 2) käsitelleet niitä perustavanlaatuisia ongelmia, joita tähän lakiluonnokseen liittyy.

Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi Opetushallituksesta annetun lain ja Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksesta annetun lain muuttamisesta sisältää useita heikennyksiä Ylioppilastutkintolautakunnan riippumattomuuteen ja siten sen erityiseen asemaan suomalaisessa koulutusjärjestelmässä.

1) Lakiluonnoksesta saa kuvan, että lainvalmistelijoiden mielestä lakiluonnoksessa ehdotetut muutokset ovat lähinnä teknisiä, mutta todellisuudessa ne vievät suurelta osin Ylioppilastutkintolautakunnalta vallan johtaa ylioppilastutkinnon toimeenpanoa. Lakiluonnos muuttaa keskeisesti lautakunnan riippumattoman aseman suomalaisessa koulutusjärjestelmässä ja katkaisee 165 vuotta vanhan, hyväksi osoittautuneen toimintamallin siirtämällä valtaa asiantuntijaelimenä toimivalta lautakunnalta virkamiesten johtamalle Opetushallitukselle. Samalla lakiluonnos kasvattaa keskusvallan valtaa määrätä yleissivistävän koulutuksen arvioinnista.

Kehittämisvirasto ja sitä välillisesti arvioiva virasto täytyy pitää selkeästi erillään, jotta tulokset ovat jatkossakin luotettavia.

2) Lakiluonnoksessa todetaan, että ehdotus ei sisällä muita kuin vähäisiä Ylioppilastutkintolautakunnan ja sen kanslian keskinäiseen yhteyteen liittyviä muutoksia. Ylioppilastutkintolautakunnan ohjesääntöä joudutaan muuttamaan siten, että se ei enää määritä kanslian virkamiesten työtehtäviä ja että lautakunnan puheenjohtaja ei enää valvo Ylioppilastutkintolautakunnan kanslian toimintaa ja taloutta. Nämä kokonaisuudet siirtyvät Opetushallituksen työjärjestykseen ja määräysvallan alle.

Voidaan perustellusti olla sitä mieltä, että esitetyt muutokset ovat suuri muutos Ylioppilastutkintolautakunnan ja sen kanslian keskinäiseen yhteyteen.

Lautakunta ja kanslia eivät voi toimia toisistaan erillään. Vuorovaikutus on päivittäistä tutkintoon liittyvissä kysymyksissä. Kyse ei siis ole satunnaisista yhteydenotoista tai toimeksiannoista puoleen tai toiseen, vaan jatkuvista keskusteluista ja pohdinnoista.

3) Lautakunnan hallinnollinen asema ja toiminta jäävät lakiluonnoksessa kokonaan määrittelemättä. Edelleenkään ei ole selvää, ovatko Ylioppilastutkintolautakunta ja Ylioppilastutkintolautakunnan kanslia tämän uudistuksen jälkeen sama viranomainen.

Opetushallitus tulee ilmeisesti vastaamaan viime kädessä lautakunnan taloudesta, jolloin lautakunnalla ei mitenkään voi olla mahdollisuutta hoitaa tehtäväänsä riippumattomasti. Taloudellisen vastuun kantajaa ei ole lakiluonnoksessa määritelty selkeästi.

4) Ylioppilastutkintolautakunnan nykyisessä tulossopimuksessa opetus- ja kulttuuriministeriön kanssa pääpaino on tutkinnon pitkäjänteisellä kehittämisellä ja kehittämisen osalta määritellyillä pitkän tähtäimen tavoitteilla. Kanslian osuus tulossopimuksesta on hyvin pieni. Lakiluonnoksen mukaan Ylioppilastutkintolautakunnan kanslia siirrettäisiin Ylioppilastutkintolautakunnan alaisuudesta Opetushallituksen alaisuuteen ja tulosohjaukseen. Kanslian tulosopimus tulisi osaksi Opetushallituksen tulossopimusta, jonka Opetushallituksen pääjohtaja allekirjoittaa, eikä tulosneuvotteluissa ole mukana lautakunnan edustusta.

Lakiluonnoksessa ei selvennetä, käsitteleekö tulossopimus vain lautakunnan kanslian osuutta vai nykyiseen tapaan koko tutkintoa. Jälkimmäinen vaihtoehto tarkoittaisi sitä, että käytännössä lautakunnalla ei olisi mahdollisuutta vaikuttaa tutkinnon kehittämiseen lainkaan.

5) Tutkinnon toimeenpano on erittäin suuressa muutosvaiheessa tutkinnon digitalisoinnin myötä. Digitalisointityössä ovat mukana paitsi työtä varten erikseen kilpailutettu kehittäjäryhmä, myös koko kanslian virkamieskunta sekä lautakunnan eri ainejaosten tehtävänlaatijat. Digitalisointityötä tehdään tiukan aikataulun mukaisesti. Työ koskee merkittävästi kaikkiaan noin 150 henkilöä, joista noin 100 on lautakunnan jäseniä ja apujäseniä. Kaikkien edellä mainittujen työtehtävät ovat lomittuneet tiukasti toisiinsa ja edellyttävät jatkuvaa vuorovaikutusta, yhteistyötä, keskustelua ja tietojen yhteen sovittamista.

Kanslian erottaminen lautakunnasta ja mahdollisesti joidenkin digitalisointityön osien siirtäminen toiselle virastolle vaarantavat merkittävästi koko ylioppilastutkinnon toimeenpanon digitalisointityön kriittisimmässä mahdollisessa vaiheessa. Tutkinnon digitalisointi ei ole pelkästään tekninen toimenpide. Siihen liittyvä järjestelmien kehitys ja ylläpito on merkittävä osa Ylioppilastutkintolautakunnan ydintehtävää. Järjestelmä ja sen kehittäminen liittyvät tiiviisti tutkinnon toimeenpanoon ja tarjoavat huomattavia mahdollisuuksia esimerkiksi tehtävänlaadintaan ja koko tutkinnon kehittämiseen.

6) Lakiluonnoksessa ei ole ymmärretty lautakunnan työn luonnetta, vaikka asiaa on yritetty avata lukuisia kertoja. Prosessien muuttaminen tässä vaiheessa merkitsee väistämättä suuria riskejä tutkinnon toimeenpanon, julkisuuskuvan ja tulosten luotettavuuden kannalta.

7) Lautakunnan kanslian tehtävänä on valtioneuvoston asetuksen ylioppilastutkinnosta (2005/915, 13 §, 1 mom.) mukaan kehittää lautakunnan hallintoa. Tämä tehtävä tulee mahdottomaksi, jos kanslia ei voi vaikuttaa edes omaan hallintoonsa, saati koko lautakunnan yleiseen hallintoon.

 

Yksityiskohtaiset kommentit ja korjaukset lakiluonnoksen eri osiin

Sivu 4
Lakiluonnoksessa viitataan osin vanhentuneeseen asetukseen, jonka mukaan kanslian virkamiehet nimittäisi lautakunta. Näin ei ole, vaan kanslian virkamiehet nimittää pääsihteeri. (18.10.2012/565).

Sivu 4
Kuten lakiluonnoksessa todetaan, Ylioppilastutkintolautakunta hoitaa Ahvenanmaan maakunnassa maakunnan itsehallintoon liittyvää tehtävää. Mielestämme olisi ollut hyvän hallintotavan mukaista, että Ahvenanmaan maakuntahallinnolta olisi pyydetty lausuntoa heidän näkemyksistään siihen, että Opetushallitus saa uutena viranomaisena toimivaltaa maakunnan asioihin. Ylipäänsä Ahvenanmaan maakunnalla ei ole ollut mahdollisuutta seurata lainsäädäntöprosessin etenemistä, koska hallituksen esitystä ja sitä pohjustavan työryhmän muistiota tai sen tiivistelmää ei ole käännetty ruotsiksi.

Sivu 4
Lakiluonnoksessa todetaan, ettei lautakunnan kanslian sisäisen hallinnon määrästä ole saatavissa vertailukelpoista tietoa, koska kanslian ilmoittamaan sisäisen hallinnon määrään ei ole sisällytetty kanslian ulkopuolisen hallinnon määrää. Mielestämme kanslian sisäiseen hallintoon ei voi kuulua muuta kuin kanslian sisäistä hallintoa. Lakiluonnoksessa pyritään erottamaan lautakunta kansliasta, joten johdonmukaista on määritellä sisäinen hallinto vain kanslian osalta. Missään vaiheessa prosessia laskelmiin ei ole kuitenkaan pyydetty tarkennuksia eikä kerrottu, että laskelmissamme olisi ollut epäselvyyksiä.

Sivu 7
Valtion keskus- ja aluehallinnon virastorakenneselvityksessä mainitaan, että viraston riippumatonta asemaa voidaan vahvistaa tekemällä toiminnolle erillinen tulossopimus. Ylioppilastutkinto on mitä suurimmassa määrin riippumatonta asemaa tarvitseva toiminto. Kuitenkin lakiluonnoksessa Ylioppilastutkintolautakunta tai sen kanslia on asetettu alisteiseen asemaan osaksi Opetushallituksen tulossopimusta.

Sivu 8
Lakiluonnoksen tavoitteissa kuvataan ajatuksena olevan se, että keskusvirasto tarjoaisi hallintovirastolle hallinto- ja tukipalveluita. Näiden tarjoaminen on aivan eri asia kuin viraston liittäminen toisen viraston yhteyteen, taloudella ohjaamisen mahdollisuus ja riippumattomuuden suojaa tarvitsevien henkilöiden (lautakunnan jäsenet ja apujäsenet) palkkioiden määrittelyn siirtäminen Opetushallituksen päätettäväksi.

Sivut 8-9
Lakiluonnoksessa kuvataan pintapuolisesti toteuttamisvaihtoehtoja, joista kaikki eivät ole olleet lainkaan esillä yhdistämistä valmistelleen työryhmän työskentelyssä. Ylioppilastutkintolautakunta ja Karvi ovat yhdessä esittäneet yhteisen riippumattoman arviointiviraston perustamista, mutta esitys kuitattiin yhdistämistä pohjustaneessa työryhmässä kommentilla, ettei ryhmällä ole mandaattia keskustella kuin yhdestä vaihtoehdosta. Edellä mainittu vaihtoehto on lakiluonnoksessa kumottu vetoamalla liian vähäiseen henkilömäärään ottamatta huomioon aiemmin kuvattua molemmille virastoille ominaista hajautettua toimintatapaa. Yhteensä Ylioppilastutkintolautakunnasta ja Karvista muodostetussa arviointivirastossa tehtävä työmäärä ylittäisi selvästi virastorakenneselvityksessä mainitun 100 henkilötyövuoden.

Yhtenä vaihtoehtona voitaisiin myös selvittää mahdollisuus yhtiöittää tai säätiöittää Ylioppilastutkintolautakunta.

Sivu 9
Lakiluonnoksessa kuvataan, ettei lautakunnan kanslian liittäminen Opetushallituksen erillisyksiköksi aiheuta muita kuin vähäisiä lautakunnan ja pääsihteerin työnjakoa selkiyttäviä muutoksia.

Tämä on selkeä väärinymmärrys lakiluonnoksen tekijältä. Lautakunta ja lautakunnan kanslia ovat hyvin tiukasti kiinni toisissaan ja kaikki muutokset työskentelyyn vaikuttavat merkittävästi tarkasti viritettyyn toimintaan. Käytännössä lautakunnan toiminta tulee mahdottomaksi ilman kanslian virkamiesten kanssa käytävää jatkuvaa vuorovaikutusta. Kanslia ja lautakunta toimivat lakiluonnoksen mukaan eri työjärjestyksen alaisuudessa, talousvastuu on lakiluonnoksessa hyvin epäselvä. Kanslian mahdollisuus kehittää hallintoa jää epäselväksi, mikä ei selkiytä lautakunnan ja pääsihteerin työnjakoa.

Sivu 11
Lakiluonnoksessa kuvataan, että opetus- ja kulttuuriministeriö nimittää jatkossakin Ylioppilastutkintolautakunnan. Varsinaisen lain muotoilussa mainitaan kuitenkin, että jatkossa Opetushallitus määrittäisi lautakunnan jäsenten ja apujäsenten palkkiot. Tästä syntyy erikoinen tilanne, jossa ministeriö ei nimitysvaiheessa voisi kertoa ehdokkaille mitään palkkioista, joita heille maksettaisiin. Palkkioiden suuruudella voidaan merkittävästi ohjata lautakunnan toimintaa ja myös siten vaikuttaa tutkinnon riippumattomuuteen.

Sivu 11
Lakiluonnoksen mukaan Ylioppilastutkintolautakunnan kanslian tulostavoitteet määritellään osana Opetushallituksen tulossopimusta. Kanslian tulostavoitteet ovat täysin riippuvaisia ylioppilastutkinnon kehittämisestä ja lautakunnan tulostavoitteista tutkinnon osalta. Onko siis tavoitteena se, että jatkossa Opetushallitus määrittää yksin tutkinnon kehittämistavoitteet ilman lautakuntaa? Lakiluonnoksessa jätetään kokonaan käsittelemättä lautakunnan tulostavoitteiden määrittely ja lautakunnan talousvastuu sekä vastuu laadusta. Käytännössä lautakunnan kanslia vastaisi lakiluonnoksen mukaan toiminnastaan ensisijaisesti Opetushallituksen pääjohtajalle eikä lautakunnalle.

Sivu 12
Lakiluonnoksen mukaan Opetushallitus hoitaisi jatkossa mm. lautakunnan toimitiloihin liittyvät asiat sekä tietohallintoasiat. Toimitilojen osalta on syytä ottaa huomioon, että koesalaisuuden säilymisen takia lautakunnan toimitilojen on jatkossakin oltava erillään muiden virastojen tiloista ja tilojen fyysiseen ja tietotekniseen turvallisuuteen on kiinnitettävä erityistä huomiota.

Koesalaisuuden säilyttämiseksi esteellisyysasiat ovat lautakunnassa huomattavasti voimakkaammin painotettuja kuin muissa virastoissa. Kaikissa virastoissa toimitaan luonnollisesti hallintolain esteellisyyssäädösten mukaisesti, mutta Ylioppilastutkintolautakunnassa ja sen kansliassa esteellisyysasiat ovat tutkintokerroittain keskeinen osa tutkinnon luotettavuutta ja uskottavuutta.

Sivu 12
Lakiluonnoksen tietohallintoasioita koskeva kappale on hyvin epämääräinen. Sen tulkinta on erittäin keskeisessä roolissa tutkinnon digitalisoinnin kannalta. Ylioppilastutkintolautakunta, kuten kaikki muutkin virastot, noudattaa valtion tietohallinnon kokonaisarkkitehtuuria ja pitää huolta siitä, että järjestelmien rajapinnat mahdollistavat tietojen siirron mahdollisimman joustavasti.

Tutkinnon digitalisointi ja siihen liittyvien järjestelmien kehitys ja ylläpito ovat merkittävä osa Ylioppilastutkintolautakunnan ydintehtävää. Järjestelmä ja sen kehittäminen liittyvät tiiviisti tutkinnon toimeenpanoon ja kehittämiseen. Lakiluonnoksen mahdollisesti tarkoitettu tutkintoon liittyvien tietojärjestelmien tai niiden osien siirtäminen Opetushallituksen hoidettaviksi pysäyttäisi käytännössä tutkinnon digitalisoinnin ja vaikeuttaisi merkittävästi tutkinnon toimeenpanoa ja kehittämistä. Tämä aiheuttaisi merkittäviä ongelmia myös lukioille ja mahdollisesti lisäkustannuksia.
Digitalisointityö etenee tiukassa aikataulussa, eikä aikataulu salli suuria poikkeamia tai hidastuksia suunniteltuun työhön. Lisäksi ketterän kehityksen menetelmä edellyttää, että hankkeen teknistä toteutusta ohjaavat henkilöt ovat erittäin hyvin perillä lautakunnan prosesseista ja tutkintoa koskevasta lainsäädännöstä. Heidän tulee pystyä myös osallistumaan jatkuvaan vuoropuheluun kanslian, lautakunnan ja kehittäjäryhmän kanssa.

Sivu 12
Lakiluonnoksen taloudellisissa vaikutuksissa kuvataan, että yhdistämisellä ei tavoitella uusia säästöjä. Sivulla 14 kuitenkin kerrotaan, että Ylioppilastutkintolautakunnan toiminta halutaan turvata talouden kiristyessä. Mielestämme tässä on selkeä ristiriita. Ylioppilastutkintolautakunnan toiminnan talouden turvaaminen olisi mahdollista muilla keinoilla säilyttäen tutkinnon luotettavuus ja riippumattomuus.

Sivut 12–13
Lakiluonnoksesta ei käy selkeästi ilmi, kuka vastaa Ylioppilastutkintolautakunnan kokonaistaloudesta. Pääosin kulut muodostuvat lautakunnan tehtävänlaadinnan ja arvostelutyön kuluista. Tutkinnon digitalisointivaiheessa valtion panostuksella on merkittävä rooli. Mikäli lautakunta ei voi itse vaikuttaa digitalisointityöhön myöskään talouden kannalta, ei se voi hoitaa lakisääteistä tehtäväänsä johtaa, järjestää ja toimeenpanna ylioppilastutkintoa.

Sivu 13
Lakiluonnoksen mukaisesti Opetushallitus tuottaisi tukipalveluja erillisvirastojen tarpeisiin laskutusta vastaan. Tarkoituksenmukaista olisi kuitenkin, että erillisvirastot voisivat ostaa tarvittavia palveluja sen mukaan, mistä ne saadaan kokonaisuutena edullisimmin. Opetushallitus olisi luonnollisesti yksi palveluiden tuottaja, mutta se ei saisi olla ainoa, jotta työn tehokkuus ja taloudellisuus voidaan turvata.

Sivu 14
Lautakunta ei näe mitään perustetta sille, että tutkintosihteerin virkanimike ja kelpoisuusvaatimukset ollaan poistamassa asetuksesta, kun kuitenkin Opetushallituksen virkanimikkeet opetusneuvos ja kouluneuvos sekä niiden kelpoisuusvaatimukset mainitaan asetuksessa erikseen. Myös tutkintosihteerin virkaan on muodollisena pätevyysvaatimuksena ylempi korkeakoulututkinto ja perehtyneisyys hallinnollisiin tehtäviin (A 915/2005, 14 §). Tasapuolisuuden vuoksi asetuksessa on syytä mainita edelleen myös muita kuin vain hallintoviraston virkamiesten virkanimikkeitä ja kelpoisuusvaatimuksia. Tässä yhteydessä olisi myös luontevaa harkita tutkintosihteerinimikkeen muuttamista tutkintoneuvokseksi yhtenäisyyden ja johdonmukaisuuden vuoksi. Tätä puoltaisi sekin, että Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksessa on käytössä arviointineuvos-nimike. Ylioppilastutkintolautakunta on asiantuntijavirasto, jonka kanslian tehtävänä on hoitaa tutkinnon toimeenpanoa ja lautakunnan hallintoa (A 915/2005, 13 §). Tehtävät edellyttävät sellaista erityisosaamista, jota ei ole muualla valtionhallinnossa. Sihteeri-nimike on peräisin ajalta, jolloin ylioppilastutkintolautakunta oli komitea, eikä tutkintosihteeri-nimikkeestäkään käy ilmi tehtävään liittyvä asiantuntijuus. Tutkintoneuvos kuvaa paremmin tehtävän luonnetta ja vaativuutta sekä virkamiesten roolia ylioppilastutkintolautakunnassa ja valtionhallinnossa.

Sivu15
Lakiluonnoksessa ehdotetaan tietohallintoon liittyvien tehtävien siirtämistä hallintovirastolle. Hallituksen esityksessä tulisi selvittää, miten tämä vaikuttaa hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä. Nyt voi syntyä monimutkaisia tilaus-, toteutus- ja vastuutilanteita, kun Ylioppilastutkintolautakunta joutuu toteuttamaan järjestelmäintegraatioita hallintoviraston toteuttamiin järjestelmiin, mutta näiden integraatioiden toteuttaminen, kilpailutus ja laskutus onkin hallintoviraston vastuulla.

Sivu 18
Lakiluonnoksessa ehdotetaan, että Opetushallitus vahvistaisi lautakunnan puheenjohtajan, varapuheenjohtajien sekä jäsenten ja apujäsenten palkkiot. Tämä ehdotus omalta osaltaan romuttaa Ylioppilastutkintolautakunnan riippumattomuuden hallintovirastosta. Ehdotus asettaa myös opetus- ja kulttuuriministeriön outoon asemaan, kun se nimittää lautakunnan jäsenet, mutta ei tiedä, miten Opetushallitus heitä palkitsee.


Kokonaisuutena lakiluonnos on aivan ilmeisesti tehty nopeasti selvittämättä asioita perusteellisesti, kuten huolelliseen lainvalmisteluun kuuluisi.

Liian kiireellisenä tehdystä valmistelusta kertoo paitsi lakiluonnoksen huolimaton kieliasu, myös epäjohdonmukaisuus monessa asiassa.

 

Puheenjohtaja Patrik Scheinin

Pääsihteeri Kaisa Vähähyyppä


LIITTEET

Ylioppilastutkintolautakunnan vetoomus valtioneuvostolle 20.1.2017

Ylioppilastutkintolautakunnan kanslian eriävä mielipide Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen ja Ylioppilastutkintolautakunnan liittämistä Opetushallituksen yhteyteen pohtineen työryhmän raporttiin 30.1.2017

 

Lausunto pdf-muodossa

Hallituksen esitys eduskunnalle (Finlex-palvelussa)

 

Päivitys 17.3.2017: Muutettu sana esitys lakiluonnokseksi
Päivitys 13.4.2017: Lisätty linkki hallituksen esitykseen Finlex-palvelussa